黄河保护法建立了上游水源涵养，中游水土保持、防沙治沙，下游河口治理保护，生态流量（水位）保障，自然保护地建设等全流域生态保护修复制度
黄河保护法强化流域一盘棋意识，要求按照流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理的原则编制流域相关规划，对节约、保护、开发、利用水资源和防治水害作出部署
黄河保护法首次将水资源刚性约束制度“入法”，明确提出国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产
文 | 水利部政策法规司司长 于琪洋
黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》正式施行。这是提升黄河保护治理法治化水平的迫切需要。
黄河保护法是一部坚持生态优先的绿色法、系统治理的流域法、节水为重的特别法、高质量发展的促进法、协同共治的合作法，为在法治轨道上推动重大国家战略实施、守护黄河安澜提供了坚实保障，在中华民族黄河治理史上具有重要里程碑意义。
坚持生态优先，筑牢国家生态安全的法治屏障
黄河流域是我国重要的生态屏障，横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原、华北平原等四大地貌单元和我国地势三大台阶。黄河流域最大的问题是生态脆弱，上游的高原冰川、三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易发生退化，如黄河流域水土流失面积25.5万平方公里，占流域总面积的32%。
治理黄河，重在保护、要在治理。黄河保护法以促进黄河生态系统良性永续循环、增强生态屏障质量效能为出发点，建立了上游水源涵养，中游水土保持、防沙治沙，下游河口治理保护，生态流量（水位）保障，自然保护地建设等全流域生态保护修复制度，为提升上游“中华水塔”水源涵养能力、中游水土保持水平和下游湿地等生态系统稳定性提供法治保障。
譬如，针对水土流失严重问题，黄河保护法明确应当推进小流域综合治理、坡耕地综合整治、整沟治理，因地制宜开展淤地坝建设等措施。针对生态流量保障问题，黄河保护法要求保障基本生态用水，确定生态流量和生态水位的管控指标，将生态用水调度纳入日常运行调度规程。
下一步，水利部门将坚持生态优先，加大黄河干支流源头保护力度；加强砒砂岩区、多沙粗沙区、水蚀风蚀交错区和沙漠入河区等生态脆弱区域保护和治理，开展土壤侵蚀和水土流失状况评估，实施重点防治工程；突出抓好黄河多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区综合治理，大力开展黄土高原高标准淤地坝建设，加强病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造，实施固沟保塬工程。
坚持系统治理，树立大江大河治理保护的典范标杆
流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性。黄河的问题，表象在黄河，根子在流域。
黄河保护法立足全流域和生态系统的整体性，坚持山水林田湖草沙系统治理、综合治理、源头治理，以水为核心、河为纽带、流域为基础，统筹上下游、干支流、左右岸各区域，统筹经济、社会、文化、生态各领域，统筹资源、环境、能源各要素，统筹防洪减淤、城乡供水、生态保护、农业灌溉、水力发电各目标，对流域相关事务作出整体性制度安排，是一部特色鲜明的流域法。
在适用空间上，黄河保护法将适用范围界定为集水区域所涉及的9省区的相关县级行政区域，实现流域区域全覆盖。在调整事务上，对流域生态保护修复、水资源节约集约利用、水沙调控和防洪安全、污染防治、高质量发展和文化保护传承弘扬等各类工作作出规定，充分体现流域水资源、水生态、水环境、水灾害、水文化等涉水事务管理的综合性和系统性。在规范对象上，黄河保护法既规范企业和个人的生产生活、开发建设活动，也规范国家、流域和地方各级各有关部门的监督管理活动，实现调整对象全覆盖。
黄河保护法强化流域一盘棋意识，要求按照流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理的原则编制流域相关规划，对节约、保护、开发、利用水资源和防治水害作出部署。明确规定建立水资源、水沙、防洪防凌综合调度体系，实施水工程统一调度。黄河保护法体现出了鲜明的流域性，为大江大河保护治理立法提供了典范、树立了标杆。
下一步，水利部门将继续完善黄河流域水利规划体系，为节约、保护、开发、利用水资源和防治水害等工作提供有力支撑；建立健全流域水资源、水沙、防洪防凌多目标综合调度体系，强化水资源统一配置调度和干支流控制性水工程联合调度，充分发挥防洪抗旱和水资源综合效益。
黄河派出所和黄河河务局水政监察大队工作人员对刁口河生态补水进行巡查（2023年6月29日摄） 刘诗平摄/本刊
坚持节水为重，把水资源作为最大刚性约束
黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%，水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。“有多少汤泡多少馍”，量水而行、节水为重成为黄河保护法的重要原则，相应规定一系列特殊制度措施加以落实。
黄河保护法首次将水资源刚性约束制度“入法”，明确提出国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。
黄河保护法第一次在立法中具体规定规划水资源论证制度，要求黄河流域工业、农业、畜牧业、林草业、能源、交通运输、旅游、自然资源开发等专项规划和开发区、新区规划等，涉及水资源开发利用的，应当进行规划水资源论证。这是从规划源头促进落实“四水四定”的重要制度。
黄河保护法创造性地打出了一套节水政策“组合拳”，明确国家在黄河流域实行强制性用水定额管理制度，实行高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度，建立促进节约用水的水价体系，实行水效标识管理，培育合同节水等节水市场，强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损措施，提高非常规水利用比例。这其中赋予强制性用水定额的法律约束力，充分体现了黄河流域水资源问题的特殊性和节约用水的重要性。
下一步，水利部门将坚持节水优先，强化水资源最大刚性约束，组织开展黄河流域水资源评价和承载能力调查评估，根据水资源承载能力实施水资源差别化管理；科学论证、规划和建设跨流域调水和重大水源工程，加快实施国家水网重大工程；严格水资源论证和取水许可管理，加快推进取水口取水监测计量体系建设；研究制定并监督实施黄河流域高耗水工业和服务业强制性用水定额，打好黄河流域深度节水控水攻坚战。
统筹发展和安全，建设造福人民的幸福河
黄河流域最大的短板是高质量发展不充分，产业倚能倚重、低质低效问题突出，上中游7省区同东部地区及长江流域相比存在明显差距，流域9省区货物进出口总额仅占全国的12.3%。黄河流域还面临洪水威胁，水沙关系不协调，下游泥沙淤积、河道摆动、“地上悬河”等问题尚未解决，下游滩区仍有大量人口受洪水威胁。
黄河保护法完整、准确、全面贯彻新发展理念，设专章对水沙调控和防洪安全、促进高质量发展作出规定。在制度设计上，注重与乡村振兴、新型城镇化等国家战略有效协同，注重与西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略互促共进，平衡好保护与发展、保护与利用的关系，规定了促进城乡融合发展、产业结构布局优化、新型基础设施建设、碳达峰碳中和等政策措施。法律紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，第一次明确规定水沙调控和防洪工程体系建设，将调水调沙实践经验制度化。专门对黄河滩区人口管理、土地利用、基础设施建设等作出规定，构筑了确保滩区群众生命财产安全的稳固防线。
下一步，水利部门将加快建设以水库、河道及堤防、蓄滞洪区为主要组成的流域防洪工程体系，继续完善水沙调控体系方案以及防御洪水方案、洪水调度方案、防凌调度方案等；加快构建气象卫星和测雨雷达、雨量站、水文站组成的雨水情监测预报“三道防线”；制定完善黄河滩区名录，加强河道、湖泊、水库管理，开展黄河悬河和游荡性河道整治，确保防洪安全。
坚持团结协作，共同抓好大保护协同推进大治理
黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程，国家确立中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制。黄河保护法围绕落实这一工作机制，针对黄河治理保护中的“九龙治水”、多头管理问题，系统规定了各类主体的权责义务、政府和市场的各种措施。
法律不仅明确国务院、地方各级人民政府及其有关部门、社会主体在黄河保护、治理、发展等各个环节的责任、任务、要求、相应的法律责任，规定各级河湖长负责河道、湖泊管理和保护相关工作，还建立了一系列部门协同、区域协作机制。在体制上，规定建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，建立省际河湖长联席会议制度。在法治上，加强地方性法规和地方政府规章制定等方面的协作，建立跨行政区域、生态敏感区域以及重大违法案件的执法协调机制，组织开展流域司法协作。在信息上，建立健全流域信息共享系统，组织建立智慧黄河信息共享平台。
黄河保护法坚持两手发力，有为政府与有效市场相互结合，既规定了编制规划标准、制定政策措施、强化执法监管、实行目标责任制和考核评价等政府职责，也规定了绿色信贷、绿色债券、绿色保险、生态保护补偿、用水权市场化交易等市场化机制，体现了治理手段的协同性，为共同抓好大保护、协同推进大治理提供了有力保障。
下一步，水利部门将会同各方面强化河湖长制，落实好省级河湖长联席会议制度；推深做实普法宣传，加快健全配套制度、规划和政策，完善定额、标准等技术规范；加强与法院、检察院、公安机关、司法行政等部门在联合办案、线索移送、流域统筹协同等方面的机制建设，增强执法合力；协同加强古河道、古灌溉工程等水文化遗产保护，开展黄河保护治理重大科技问题研究攻关，加快建设数字孪生黄河，为保障黄河安澜提供有力科技支撑。■